第二年，即元封元年，卜式贬官做了太子太傅。而桑弘羊任治粟都尉，兼领大农令，完全代替孔仅管理天下盐铁。

由于各地官员们自做买卖，相互间竞争，所以价格涨落很快，而天下所缴赋税有的还不够偿还转运的脚力钱，桑弘羊于是请求设立大农部丞官数十名，分别掌管各郡国的大农事务，各自又往往在主要县分设立均输官和盐铁官，命边远地区都以物价贵时，商人从该地区向外地贩运的物品为赋税，而由政府互相转输。

在京城设立平准机构，总受天下输纳来的物品。召雇工官制造车辆等器物，都由大农供给费用。大农所属各个机构全部垄断了天下的货物，物贵则卖出，贱则买入。

这样，富商大贾无从牟取大利，就会反本为农，而所有商品都不会出现价格忽涨忽落的现象。由于天下物品价格都受其抑制的缘故，所以称之为“平准”。

天子认为有道理，答应了他的请求。

于是天子巡游向北到朔方郡，向东到太山，又巡行海上，以及北部边郡，然后归来。所过之处都有赏赐，用去帛一百多万匹，钱、金以亿计，全由大农支出。

弘羊又请求允许吏得以缴纳粮食补官，以及罪人纳粮赎罪。

命百姓能向甘泉宫的仓库缴纳多少不等的粮食，得以免除终身赋役，不受告缗令的影响。其他郡县的百姓则各自向急需处交纳，而各处的农民都各自纳粮，山东漕运到京的粮食每年增加了六百万石。

一年之中，太仓、甘泉宫仓堆满了粮食，边境剩余的粮食和其他物品，按均输法折为帛五百万匹。

不向百姓增收赋税而天下用度得到满足。

于是赐给桑弘羊爵为左庶长，黄金二百斤。

这一年有轻微的旱灾，天子派遣官员求雨。

卜式说道：“县官应该以租税为衣食，如今桑弘羊使官吏坐于列肆中买卖货物，求取利润，将桑弘羊下锅煮了，天才会下雨。”

太史公说：农工商之间相互贸易的路子沟通了，就有龟贝金钱刀布等货币产生。这是很久的历史了，自高辛氏以前年代太远，无从记述。

所以《尚书》最早讲到唐虞时期事，《诗经》最早讲到殷周时期事，一般是世道安宁则按庠序中的长幼序尊卑，先农本而后商末，以礼义为限制物利的堤防；世道变乱就会与此相反。

所以物太盛就会转为衰落，时事达到极点就会转变，一质之后有一文，与终后有始，始后有终的终始之变是一样的。

《禹贡》中的九州，各自根据其土地所适宜、人民所多所少缴纳职贡。

商汤和周武王承前朝弊政之后有所改易，使百姓不致疲弊困乏，各自都小心谨慎地致力于自己所从事的事业，而与禹时相比，已稍微有缓慢衰落的气象了。

齐桓公采用管仲的计谋，统一货币，从山海的事业中求取财富，以朝会诸侯，利用区区齐国成就了霸主的威名。

魏国任用李克，充分利用地力，发展农业生产，成了强国。从此以后，在战国时期天下互相争夺，以诡诈武力为贵，轻视仁义道德，以富有之道为先，以推让等礼仪为后。所以百姓中间富有的积财产上亿计，而贫穷的糟糠之食尚不能满足；诸侯国强大的或至并吞诸小国而使诸侯称臣，弱小者有的至于断绝祭祀而亡国。延续到秦，终于使海内统一。

虞、夏时的货币，金有三种，或者黄、或者白、或者赤；此外或者用钱，或者用布、或者用刀，或者用龟贝。

及至到秦朝之间，一国货币分为二等：黄金以溢为单位，是上等货币；铜钱上的文识为“半两”，重量与文识相同，是下等货币。而珠玉、龟贝、银锡之类只作为器物的装饰、作为宝藏，不作货币使用。然而其价格随时不同，高低无常。

于是外对夷狄作战，内部兴利除弊建立功业，天下百姓尽力耕种不够供给粮饷，女子纺织不足穿衣。

古时曾经竭尽天下的资财以奉献给天子，天子仍以为不够使用。没有别的缘故，主要是当时各种事务互相影响，共同作用造成的，有什么可奇怪呢。